Gelir İdaresinin ve Vergi Denetim Birimlerinin Yeniden Yapılandırılması Hakkında Mevcut Durum, Yaşanan Sorunlar ve Öneriler
18 Ocak 2008 09:07
Genelde kamu ekonomisinin, özelde Maliye Bakanlığı’nın önemli ve de hassas uğraşılarından birisi vergi sistemi ve bu sistemin işlerliğidir. Türkiye’nin ekonomi tarihine baktığımızda, yıllar yılı vergi sistemi üzerinde uğraşılmış, çözüm önerileri geliştirilmeye çalışılmış ancak genelde çözüm olarak sunulan sistemler yeni karmaşalar ve etkinsizlikler doğurmuştur.
Son günlerde Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı’nı ve vergi denetim birimlerini kapsayan yeniden yapılandırma önerileri basında yer almakta, radikal söylemler ortaya atılmaktadır. Yazımızda, konunun çok kısa bir geçmişi ve mevcut durumun analizinin ardından, bir yapılandırma söz konusu olacaksa bu yapılandırma ile ilgili görüşlerimiz yer almaktadır.
Vergi Sisteminde Mevcut Durum
Maliye Bakanlığı’nda Gelirler Genel Müdürlüğü olarak yapılanmış olan vergi toplama ve uygulama birimi, 5345 sayılı yasa ile Gelir İdaresi Başkanlığı olarak bağlı (ve teorik olarak daha özerk) bir kurum haline getirilmişti. Gelir İdaresi Başkanlığı, bünyesinde vergi denetimi ile ilgili olarak Vergi Denetmenleri ve Gelirler Kontrolörleri gibi iki grup insan kaynağını barındırmaktaydı. Yeniden yapılandırma ile bu durum korunmuş, Gelirler Kontrolörleri bir daire başkanlığı altında merkezi denetim birimi olarak (Ankara, İstanbul, İzmir) örgütlenmiş, vergi denetmenleri ise, 29 ilde kurulan Vergi Dairesi Başkanlıkları bünyesinde, bölgesel denetim elemanları olarak örgütlenmiştiler.
Buraya kadar herhangi bir sorun bulunmamaktadır. Ancak, vergi denetimi ile ilgili uzmanlık birimi olan Hesap Uzmanları Kurulu –ki vergi denetiminin hatırı sayılır bir kısmını da bu kurul gerçekleştirmektedir- Maliye Bakanı’na doğrudan bağlı olarak Gelir İdaresi bünyesinin dışında kalmıştır. Yine, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu’nun da vergi denetimi yetkisini haiz olması ve bu Kurul’un da Maliye Bakanlığı merkez örgütlenmesi içinde Maliye Bakanı’na bağlı olması, denetimde üç –hatta vergi denetmenlerini de saydığımızda dört- başlılık gibi bir görüntü oluşturmaktadır.
Mevcut Durumun Doğurduğu Sorunlar
Mevcut durumun doğurduğu sorunlarla ilgili olarak IMF’nin somut çalışmaları bulunmaktadır. Aslında IMF’nin vergi denetimi ve yapılanması hakkında, 1980’lerden bu yana önerileri olmuş, bu önerilerin –uyulması mecburi tavsiyelerin- sertlik dozu Kemal Derviş’in bakanlığı zamanında artmış ve günümüze geldiğimizde belirsiz bir hal almıştır. Son olarak IMF’den bir heyet, Eski Gelir İdaresi Başkanı Osman Arıoğlu tarafından davet edilmiş ve Haziran-2007 tarihinde yeni bir rapor ortaya çıkmıştır. Raporda vergi denetimi ve sistemi hakkında dikkat çekici tavsiyeler ve tespitler yapılmıştır. Bunların başlıcaları:
Vergi denetiminde çok başlılık vardır.
İnsan kaynakları büyük bir etkinsizlik içindedir.
İnceleme sonuçları ile ilgili istatistiki bilgi yetersizdir.
Vergi denetim elemanları başka görevlere dağıtılmış ve denetim işi yapmamaktadırlar.
Vergi denetim birimleri Gelir İdaresi Başkanlığı’nda toplanmalıdır.
Maliye Müfettişleri, kara para araştırmaları ve benzeri suçlarla ilgili bir birim olmalıdır.
Hesap Uzmanları Büyük Mükelleflerle İlgilenen İhtisas denetim birimi olmalıdır.
Gelirler Kontrolörleri vergi dairesi başkanlıklarına dağıtılmalıdır.
Yukarıdaki önerileri incelediğimizde, vergi denetimi yapan birimlerin bir elden kontrol edilmesi, (hiyerarşik açıdan tek merkeze bağlanması) önerisi ön plana çıkarken, bu birimlerin birleştirilmesi gibi bir öneri YER ALMAMAKTADIR. Bununla birlikte, basında bu birimlerin birleştirileceği gibi haberler yer almakta, bu da konudan az çok anlayan insanlar tarafından garip karşılanmaktadır.
Yeni Yapılandırmaya İlişkin Öneriler:
IMF’nin raporunda tespit ettiğini ileri sürdüğü sorunların varlığı veya yokluğu ya da bu sorunların derinliği ayrı tartışmaların konusudur. Ancak, katıldığımız bir görüş şudur ki, vergi denetim birimleri arasında bir koordinasyonsuzluk, etkinsizlik ve bazen kamu için zararlı da olabilen bir rekabet söz konusu olabilmektedir. Konuyla ilgili olarak da önerimiz, VERGİ DENETİM BİRİMLERİNİN BAĞIMSIZ YAPILARI MUHAFAZA EDİLEREK GÜNCELLEŞTİRMESİ VE GELİŞTİRMESİ, BUNUNLA BİRLİKTE BU BİRİMLERİN GELİR İDARESİ BAŞKANLIĞI ALTINDA TOPLANMASI, ANCAK GELİR İDARESİNİN SPK BENZERİ DAHA DA ÖZGÜR BİR KURUM HALİNE GETİRİLMESİDİR.
Maliye Teftiş Kurulu’nun öncelikle bakanlık teftiş birimi olması nedeniyle, varlığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile sorgulanmaya başlamıştı. Mevcut yapıda bu birimin sahip olduğu vergi inceleme yetkisinin, bir çok başlılığı doğurduğu açıktır. Ancak bu sorun, bu birimin vergi denetim birimlerinden biriyle birleştirilmesi ve vergi incelemesi dışındaki diğer yetkilerinin alınması yahut vergi inceleme yetkilerinin alınması ve iç denetim birimi haline getirilmesi ile çözülebilir.
Hesap Uzmanları Kurulu, Gelir İdaresi Başkanlığı’na şu anki yapısı ile devredilebilir. Hatta bu birimin başkanı, Gelir İdaresinde bir başkan yardımcısı kadrosunu da işgal edebilir. Ancak bu kurumun, Gelirler Kontrolörleri veya (basında çıktığı şekliyle) vergi denetmenleri ile birleştirilmesi ve tüm denetim elemanlarının aynı unvana sahip olması ne ülke gerçekleri ile uygundur ne de pragmatik ve akılcı bir yaklaşıma uygundur.
Örneğin, Türkiye’nin en yüksek cirolu holdingini inceleyen bir denetim elemanı ile, orta düzey bir KOBİ’yi inceleyen eleman, yahut mahallemizdeki tekel bayisini inceleyen inceleme elemanının aynı eğitim ve donanıma sahip bir kişi olabileceğini iddia etmek ne kadar saçma ise, bu denetim birimlerini bir araya getirip tek bir denetim ordusu yapmak da bu derece saçmalıktır.
Denetim birimlerinin kendi aralarında farklı büyüklükteki veya farklı sektörlerdeki firmalar bazında hiyerarşik ve/veya fonksiyonel bir yapılanmaya gitmeleri bütün batı ülkelerinde de gördüğümüz akılcı bir çözümdür. Ülkemizdeki sıkıntı bu farklı seviyelerdeki firmaları denetleyen birimlerin farklı ellerden koordine edilmeleridir. Bu nedenle, bu birimlerin kendilerine has yapılarını muhafaza ederek ve günümüz koşullarına göre geliştirerek Gelir İdaresi Başkanlığı’na toplamak en akıllıca çözümdür. Ancak bu yapılırken, Gelir İdaresi Başkanlığı’nın özerkliği sağlanmalı, başkanın karar verirken bağımsızlığı sağlanmalı, siyasi iradenin baskısından uzak olması sorunu halledilmelidir. Bu durumda önerebileceğimiz çözüm de Gelir İdaresi Başkanlığı’nın SPK benzeri bir örgüt haline getirilmesi olacaktır. Bu çözüm, başkanlıkta nitelikli personelin istihdamını da kolaylaştıracaktır.
1)Mevcut yapısı itibariyle Gelir İdaresi Başkanlığı bağımsızlığını henüz kazanamamış ve bu durum yapının etkinliğini zedelemektedir.
2)Hesap Uzmanları Kurulu, büyük mükellefleri odaklayan bir ihtisas denetim birimi haline getirilmelidir. Bu kurumun personel yapısı güçlendirilmelidir. Zaten pratikte de bu Kurul en yüksek cirolu 5000 mükellefin inceleme ve denetimi ile uğraşmaktadır. Ancak incelenen mükelleflerin bütün işlemleri aynı zamanda Gelir İdaresi gözetimindedir ve aslında Hesap Uzmanları, “komşunun bahçesindeki ağaçların” budanması işiyle uğraşmaktadır. Gelir İdaresi Başkanlığı’nda görevli bir çok Hesap Uzmanı olmasına rağmen, şu anda dahi Hesap Uzmanları incelemeler sırasında iki başlılık nedeniyle sorunlar yaşamakta, yazışmalar aylar sürmekte, incelemeler bitmemektedir.
3)Gelirler Kontrolörlerinin şu anki yapısının korunup korunmayacağı tartışılabilir. IMF bu birimdeki personelin vergi dairesi başkanlıklarına dağıtılmasını önermiştir. Bu kurumda da yer alan iyi yetişmiş personelin Gelir İdaresi’nde değerlendirilmesi gerekmektedir. Ancak Merkezde Hesap Uzmanları’nın yer alması, IMF’nin önerisinin uygulanabilirliğini kuvvetlendirmektedir.
4)Vergi denetmenleri taşrada denetim yapan, Maliye bürokrasisinin bir nevi astsubaylarıdır. Bu denetim elemanlarının yetiştirilmesi ve insan kaynakları konusunda ciddi sıkıntılar mevcuttur. Bu birimin de etkinleştirilmesi gerekmektedir. Ancak şu anki yapılarını geliştirirken, fonksiyonlarını da artırmak gerekmektedir.
5)Sözü edilen üç denetim birimi arasında başarı ve liyakate dayalı bir geçiş sistemi tesis edilebilir. Yurtdışı örneklerine baktığımızda bu geçiş imkanının sağlandığı görülmektedir. Bu kurumdaki bireylerin (özellikle hiyerarşik olarak alt kademede diyebileceğimiz birimlerde görev alan bireylerin) motivasyonunu artırabilecek bir sistem geliştirilebilir.
6)Tüm bu önerilerimizin yanında, nitelikli personelin Maliye denetim ordusunda tutulabilmesi için ücret politikasının geliştirilmesi gerekmektedir. Ücret sistemi incelemelerin verimliliği ile de ilişkilendirilebilir. Bunun yanında turne sistemi ile de ilişkilendirme söz konusu olabilir. Ancak, Gelirler Kontrolörlerinin bölgesel denetim elemanları haline getirilmesi ve Hesap Uzmanları’nın büyük mükelleflere tahsis edilmesi durumunda mevcut turne sistemine de ihtiyaç kalıp kalmadığı da tartışılabilecektir. Turneler nedeniyle ortaya çıkan maliyet, turne sisteminin kaldırılması veya azaltılması durumunda bu denetim elemanlarının ücretlerine artış olarak aktarılabilecektir. Tabii ki bunlar iyi etüd edilmeli ve ardından karar verilmelidir.
Son Söz
Gelişmekte olan ülkelerde yapılmak istenen reformlar, yapılanmalar ve ıslahatlar, çok farklı mülahazaları taşıyan insanların, çıkar gruplarının, formel ve informel örgütlerin güç mücadelelerini ortaya çıkarabilmektedir. Bu nedenle, ülkemizde de yapılmak istenen reform ve yapılanmaların yola çıkarken belirlenen hedef noktaları ile varış noktaları çok farklı olabilmektedir. Bu nedenle dileğimiz bu konuda siyasi otoritenin ve yasamayı etkileyen bürokratik kitlenin herşeyden önce ülke yararını düşünmesidir.
